Στοιχεία επιβλεπόντων καθηγητών:
Χρυσαφώ Τσούκα, Επίκουρη καθηγήτρια ιδιωτικού διεθνούς δικαίου, ΕΚΠΑ
Περίληψη:
Το περιβάλλον της μετανάστευσης της Ευρωπαϊκής Ένωσης μεταβλήθηκε δραματικά κατά τα τελευταία έτη. Οι σημαντικές προκλήσεις στο πεδίο της διαχείρισης των μεικτών, προσφυγικών και μεταναστευτικών, ροών στην ανατολική και νότια γειτονία της Ευρωπαϊκής Ένωσης εξακολουθούν να υπογραμμίζουν την ανάγκη να προσαρμόσει και να αυξήσει τις ικανότητές της ως συντελεστής σταθερότητας, δίδοντας παράλληλα ιδιαίτερη έμφαση στη στενή σχέση μεταξύ της εξωτερικής και της εσωτερικής ασφάλειας. Οι δυσκολίες και τα υφιστάμενα προβλήματα που καλείται να αντιμετωπίσει στον τομέα αυτό είναι απόρροια της αστάθειας που επικρατεί στην άμεση γειτονία και τις μεταβαλλόμενες συνθήκες της.
Στην προσπάθειά της αυτή, η Ευρωπαϊκή Ένωση (εφεξής ΕΕ) οφείλει να ισορροπήσει ανάμεσα σε δύο πυλώνες ζωτικής σημασίας για τη μέχρι τώρα πορεία της, την εσωτερική ασφάλεια στο ευρωπαϊκό κεκτημένο και την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων, των δημοκρατικών αξιών και κοινωνικών ελευθεριών που η ίδια πρεσβεύει.
Ωστόσο, η προσφυγική και μεταναστευτική πίεση που δέχτηκε την τελευταία πενταετία, κυρίως από τη μαζική εισροή προσφύγων στο έδαφος της, σε συνδυασμό με την ήδη αυξημένη μεταναστευτική κινητικότητα από τις διόδους της Μεσογείου, είχε ως αποτέλεσμα στη «κατάρρευση» του ενιαίου ευρωπαϊκού συνόρου, θέτοντας σε αμφισβήτηση το ίδιο το ευρωπαϊκό εγχείρημα.
Μπροστά σε αυτήν την πρόκληση, η ΕΕ και τα κράτη μέλη (κ-μ) φάνηκαν απροετοίμαστα να υποδεχθούν τα σημαντικά κύματα των μεικτών αυτών ροών. Ο πρωτοφανής όγκος του προσφυγικού ρεύματος αποτέλεσε τη μεγαλύτερη πρόκληση που είχε δεχθεί η ΕΕ, όσον αφορά την εφαρμογή της πολιτικής της στον τομέα του ασύλου, καθώς και την προστασία των αξιών και ιδανικών της. Θέτοντας ως στόχο τη χάραξη μιας κοινής μεταναστευτικής πολιτικής για όλα τα κ-μ και σεβόμενη παράλληλα τη διαφορετικότητα καθενός από αυτά, η Ένωση προσπάθησε να δώσει λύσεις στο προσφυγικό και μεταναστευτικό ζήτημα, άλλοτε μεθοδευμένα και συστηματικά και άλλοτε λαμβάνοντας έκτακτα μέτρα αντιμετώπισης κρίσιμων καταστάσεων.
Στην κορυφή της προσπάθειας του ελέγχου των ευρωπαϊκών συνόρων και της διαχείρισης των μεικτών ροών της ΕΕ βρίσκεται η πολιτική των επιστροφών/ επαναπατρισμού των παρανόμως διαμενόντων εντός του ενιαίου ευρωπαϊκού χώρου υπηκόων τρίτων χωρών. Στόχος της αποτελεί η διαμόρφωση εντός κοινού συνόλου κανόνων για όλα τα κ-μ που αφορούν τις επιχειρήσεις επιστροφών των υπηκόων τρίτων χωρών, οι οποίοι δεν πληρούν τις προϋποθέσεις εισόδου, διαμονής ή παραμονής στην επικράτεια οποιουδήποτε κ-μ της ΕΕ. Η προσπάθεια αυτή καλείται παράλληλα να εξασφαλίσει μια αποτελεσματική και ανθρώπινη προσέγγιση στο εν λόγω ζήτημα, τηρούμενου πάντα του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων των προσώπων που επιστρέφονται, ως απαραίτητο στοιχείο μιας καλά οργανωμένης και ανθρωποκεντρικής μεταναστευτικής πολιτικής.
Στο ίδιο πλαίσιο, εντάσσεται η ίδρυση του Ευρωπαϊκού Οργανισμού Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής (Frontex), ως λογική συνέχεια της διαδικασίας της ενσωμάτωσης και της αρχής της ελεύθερης εσωτερικής κυκλοφορίας στην ΕΕ, χωρίς ωστόσο να παραγκωνίζεται η διάσταση της ασφάλειας. Η ιδέα δημιουργίας του είναι βαθιά αλληλένδετη με το ευρωπαϊκό εγχείρημα. O Οργανισμός δημιουργήθηκε για να βοηθήσει και να συντονίσει τη διαχείριση των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ και έχει καταστεί σημαντικός παράγοντας στον ιστό των πολιτικών εξωτερικής ανάθεσης της ΕΕ. Ωστόσο, πέρα από παράγοντα εσωτερικής και εξωτερικής ασφαλείας της Ένωσης, κατά τα τελευταία χρόνια, διαδραματίζει πρωταγωνιστικό ρόλο στην εφαρμογή της ευρωπαϊκής πολιτικής επιστροφών.
Από την άλλη πλευρά, οι επιχειρήσεις επιστροφών από τα κ-μ, οι οποίες πραγματοποιούνται βάση του ενωσιακού δικαίου και των διμερών συμφωνιών επανεισδοχής, που έχουν συνάψει είτε τα ίδια τα κ-μ είτε η ΕΕ με τρίτα κράτη, αντιμετωπίζονται με προβληματισμό. Αυτό διότι τα τελευταία χρόνια εντάθηκε η αμφισβήτηση των εφαρμοζόμενων πρακτικών, δεδομένου των καταγγελιών για παραβιάσεις των θεμελιωδών δικαιωμάτων και ελευθεριών των επαναπατριζομένων, ιδίως όσον αφορά την καταστρατήγηση της αρχής της μη επαναπροώθησης (non refoulement). Βάση, λοιπόν, της διευρυμένης με τον νέο Κανονισμό αρμοδιότητας της Frontex κατά τις κοινές επιχειρήσεις επιστροφών, ζήτημα αποτελεί πώς μπορεί ο Οργανισμός να συμβάλλει ως εξισορροπητική δύναμη ανάμεσα στην συνεχή ταλάντωση της διελκυστίνδας ανάμεσα στις θεμελιώδεις δυναμικές της ασφάλειας και των ανθρώπινων δικαιωμάτων και ελευθεριών, με γνώμονα πάντα τον σεβασμό και την προστασία των τελευταίων.
Η παρούσα μελέτη διακρίνεται σε δύο μέρη και κάθε μέρος περιλαμβάνει δύο κεφάλαια. Στο πρώτο κεφάλαιο, μετά την παράθεση των κυριότερων ορισμών, αναλύεται εν συντομία το σύγχρονο μεταναστευτικό περιβάλλον για την ΕΕ καθώς και η ενωσιακή πολιτική της εξωτερικής ανάθεσης για την διαχείριση του μεταναστευτικού και προσφυγικού ζητήματος.
Στο δεύτερο κεφάλαιο επιχειρείται η παρουσίαση του ευρωπαϊκού οργανισμού Frontex. Αρχικά περιγράφεται ο ρόλος, η αρμοδιότητα και το νομικό πλαίσιο δράσης του Οργανισμού και ακολουθεί το πλαίσιο δράσεών του στην διαχείριση των μεταναστευτικών και προσφυγικών ροών. Το κεφάλαιο ολοκληρώνει η ανάπτυξη της συνεργασίας μεταξύ του Οργανισμού και άλλων οργανισμών της Ένωσης, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων του, και ακολουθεί μια σύντομη εξέταση της επέκτασης των αρμοδιοτήτων του, κατόπιν της πρόσφατης πρότασης για το νέο Κανονισμό για την Frontex.
Στο δεύτερο μέρος της παρούσας μελέτης αναπτύσσονται οι νομικοί παράμετροι, οι οποίοι είναι καθοριστικοί του έργου της Frontex όσον αφορά τις επιστροφές των υπηκόων τρίτων χωρών. Εξετάζονται τα νομικά δεδομένα του ενωσιακού δικαίου αναφορικά με τις επιστροφές και συγκεκριμένα τα βασικά σημεία της ευρωπαϊκής οδηγία 2008/115/ΕΚ, η πρόταση επαναδιατύπωσής της από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, οι συμφωνίες επανεισδοχής με τρίτες χώρες, ενώ στο τέλος παρουσιάζεται εν συντομία η πολύκροτη Δήλωση της 18ης Μαρτίου του 2016 μεταξύ ΕΕ και Τουρκίας.
Στο τελευταίο κεφάλαιο γίνεται μια περιγραφή στο πεδίο της εφαρμογής των πολιτικών επιστροφής σε σχέση με το σεβασμό και την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων και ελευθεριών στο πλαίσιο δράσης της Frontex κατά τις επιστροφές. Μετά την σύντομη ανάλυση της θεμελιώδους αρχής της μη επαναπροώθησης, επιχειρείται η εξέταση της επιχειρησιακής δράσης του Οργανισμού και οι επιδράσεις αυτής στα ανθρώπινα δικαιώματα των προσφύγων και μεταναστών, ενώ παρουσιάζονται ο θεσμοθετημένος εσωτερικός μηχανισμός του που αφορά την εποπτεία ως προς τον σεβασμό των ανθρωπίνων δικαιωμάτων και οι περαιτέρω δικλίδες ασφαλείας που λαμβάνονται κατά τις επιχειρήσεις των κοινών επιστροφών. Εν κατακλείδι, ακολουθούν τα συμπεράσματα του μελετητή.
Λέξεις-κλειδιά:
Ευρωπαϊκος Οργανισμός Συνοριοφυλακής και Ακτοφυλακής – FRONTEX, Οδηγία επιστροφών (2008/115/ΕΚ), επιστροφές, επανεισδοχές, ανθρώπινα δικαιώματα, αρχής μη επαναπροώθησης, Δήλωση ΕΕ- Τουρκίας, εxternalization of EU policy, άσυλο, διεθνής προστασία, προστασία συνόρων, κοινές επιχειρήσεις επιστροφών.
