Στοιχεία επταμελούς επιτροπής:
Σπυρίδων Βλαχόπουλος, Καθηγητής, Νομική Σχολή ΕΚΠΑ
Πατρίνα Παπαρρηγοπούλου, Καθηγήτρια, Νομική Σχολή ΕΚΠΑ
Αικατερίνη Ηλιάδου, Αναπληρώτρια Καθηγήτρια, Νομική Σχολή ΕΚΠΑ
Βασίλειος Κονδύλης, Αναπληρωτής Καθηγητής, Νομική Σχολή ΕΚΠΑ
Ανδρέας Τσουρουφλής, Αναπληρωτής Καθηγητής, Νομική Σχολή ΕΚΠΑ
Νικόλαος Σημαντήρας, Επίκουρος Καθηγητής, Νομική Σχολή ΕΚΠΑ
Βασιλική Χρήστου, Επίκουρη Καθηγήτρια, Νομική Σχολή ΕΚΠΑ
Περίληψη:
Την περίοδο της οικονομικής κρίσης, η τήρηση των κανόνων της καλής νομοθέτησης δεν ήταν συμβατή με την ανάγκη άμεσης ανταπόκρισης στις υποχρεώσεις που αναλάμβανε η Χώρα έναντι των δανειστών της, αφού η τελευταία απαιτούσε διαδικασίες ταχείας νομοθέτησης και μάλιστα ταυτοχρόνως επί ποικίλων τομέων της δημόσιας πολιτικής. Γι’ αυτό και οι εκάστοτε Κυβερνήσεις, ελλείψει ενός συνταγματικού εργαλείου θέσπισης «δικαίου της ανάγκης» που θα επέτρεπε μια συνολική αντιμετώπιση της κρίσης, προσέφυγαν σε μια σειρά από νομοθετικές «πράξεις ανάγκης» προκειμένου να διασωθεί η ελληνική οικονομία από τον κίνδυνο της κατάρρευσης.
Οι κυριότερες από αυτές ήταν η συχνή νομοθέτηση μέσω πράξεων νομοθετικού περιεχόμενου, η συχνή προσφυγή στις συνοπτικές διαδικασίες νομοθέτησης, η συστηματική κατάθεση άσχετων και ενίοτε εκπρόθεσμων τροπολογιών, η καταστρατήγηση της αρχής της ενότητας των νομοσχεδίων και η παραβίαση της νομοτεχνικής αρχής της διαίρεσης των νομοσχεδίων σε επιμέρους άρθρα.
Οι νομοθετικές αυτές πράξεις ανάγκης προκάλεσαν τη βλάβη άλλων «αγαθών», τα οποία κρίθηκε αναγκαίο να «θυσιαστούν» ως αξιακά κατώτερα. Το πρώτο από αυτά ήταν η ομαλή λειτουργία της κοινοβουλευτικής δημοκρατίας, καθώς σε αρκετές περιπτώσεις μνημονιακών νομοσχεδίων οι βουλευτές ουσιαστικά αποστερήθηκαν του δικαιώματός τους να μελετούν επαρκώς, να ελέγχουν, να συζητούν και να επεξεργάζονται με άνεση χρόνου τις προωθούμενες ρυθμίσεις, να τεκμηριώνουν τη θέση τους επ’ αυτών και να διαφοροποιούν την ψήφο τους επί των επιμέρους διατάξεων.
Το δεύτερο αγαθό που «θυσιάστηκε» ήταν η ποιότητα της νομοθέτησης, καθώς οι νομοθετικές πράξεις ανάγκης έγιναν το μέσο ώστε να παραχθεί μια νομοθεσία με μειωμένη συνεκτικότητα (ως προς το περιεχόμενο) και συνοχή (ως προς τη μορφή της), μια νομοθεσία δύσληπτη, δύσμορφη, διαρκώς μεταβαλλόμενη και δυσχερώς προσβάσιμη που προκαλούσε ανασφάλεια δικαίου, αλλά και μια νομοθεσία μειωμένης δημοκρατικής νομιμοποίησης.
Η συχνότητα προσφυγής σε αυτές τις πράξεις ανάγκης και ο βαθμός της έντασής τους εξαρτιόταν από την πίεση που ασκούσε κατά περιόδους ο παράγοντας της «μνημονιακής διακυβέρνησης». Όσο αυξανόταν η πίεση του τελευταίου, τόσο οι Κυβερνήσεις παρέκαμπταν τις αρχές και τις διαδικασίες της καλής νομοθέτησης, με αποτέλεσμα να υποβαθμίζεται η ποιότητα της νομοθέτησης και η ομαλή λειτουργία της κοινοβουλευτικής δημοκρατίας. Η κατάσταση επιδεινώθηκε από τις «αχρείαστες» νομοθετικές πράξεις ανάγκης στις οποίες προέβαιναν οι Κυβερνήσεις, με τις συχνότερες και εντονότερες υπερβάσεις του αναγκαίου μέτρου να παρατηρούνται κατά την ΙΕ΄ Κοινοβουλευτική Περίοδο.
Κατά την ίδια περίοδο άλλωστε, οι επαναλαμβανόμενες παραβάσεις των κανόνων της νομοθέτησης και οι υπερβάσεις του αναγκαίου μέτρου στις νομοθετικές πράξεις ανάγκης διαμόρφωσαν ένα «θεσμικό μονοπάτι» παρεκκλίσεων από τη νομοθετική τάξη (ως μονοπάτι «κυβερνητικής ευκολίας»), το οποίο, ελλείψει κάποιου μηχανισμού ελέγχου ή θεσμικού αντιβάρου, οδήγησε βαθμιαία τη νομοθετική παραγωγή σε μια γενικότερη απορρύθμιση, τα «απόνερα» της οποίας έγιναν εμφανή και κατά την ΙΣΤ΄ Κοινοβουλευτική Περίοδο.
Ως αποτέλεσμα, από τις σχετικές συγκρίσεις η ΙΕ΄ Κοινοβουλευτική Περίοδος αναδείχθηκε η χειρότερη σε επίπεδο νομοθέτησης, καθώς ήταν η περίοδος με τους μεγαλύτερους σε έκταση, τους πλέον ανομοιογενείς ως προς το περιεχόμενο και τους λιγότερο ορθολογικά διαρθρωμένους νόμους. Επιπλέον, παρουσίασε τις περισσότερες νομοθετικές πράξεις ανάγκης, το χαμηλότερο ποσοστό δημόσιων διαβουλεύσεων, έναν αυξημένο αριθμό εξουσιοδοτήσεων για την έκδοση κανονιστικών αποφάσεων και ένα ιδιαίτερα χαμηλό ποσοστό καθαρά εθνικής κοινοβουλευτικής παραγωγής. Ο «κακός», συγκεντρωτικός τρόπος νομοθέτησης της περιόδου αποδείχθηκε παρά ταύτα αποτελεσματικός, καθώς επέτρεψε στην Κυβέρνηση να λειτουργήσει με ταχύτητα και ευελιξία για τη εκπλήρωση των μνημονιακών απαιτήσεων και κατ’ επέκταση για τη διαχείριση της κρίσης.
Η καλύτερη περίοδος σε επίπεδο νομοθέτησης αντίθετα, αποδείχθηκε η ΙΓ΄ Κοινοβουλευτική Περίοδος επί Πρωθυπουργίας Γ. Παπανδρέου, αφού οι νόμοι που ψηφίστηκαν τότε παρουσίαζαν μικρότερη έκταση και μεγαλύτερη συνεκτικότητα ως προς το περιεχόμενό τους, οι νομοθετικοί τύποι τηρήθηκαν με μεγαλύτερη πιστότητα, ενώ οι νομοθετικές πράξεις ανάγκης ήταν περιορισμένες.
Η ΙΣΤ΄ Κοινοβουλευτική Περίοδος μπορεί να χαρακτηριστεί ως η περίοδος της πλέον βιαστικής νομοθέτησης, καθώς ο μέσος χρόνος των προκοινοβουλευτικών και κοινοβουλευτικών διαδικασιών έπεσε σχεδόν στο μισό, ενώ το ποσοστό των νομοσχεδίων που ψηφίστηκαν με τη διαδικασία του κατεπείγοντος ήταν σημαντικά υψηλότερο σε σύγκριση με τις άλλες μνημονιακές περιόδους. Παράλληλα, ήταν η περίοδος με το υψηλότερο ποσοστό καθαρά εθνικής νομοθετικής παραγωγής, τα υψηλότερα ποσοστά κοινοβουλευτικών εντάσεων, καθώς και με μια παράλληλη τάση να ρυθμιστούν περισσότερα θέματα με συγχωνευμένες νομοθετικές πρωτοβουλίες.
Η ΙΓ΄ Κοινοβουλευτική Περίοδος επί Πρωθυπουργίας Λ. Παπαδήμου, τέλος, υπήρξε μια σύντομη, μεταβατική περίοδος που με τις νομοθετικές πράξεις ανάγκης οι οποίες απαιτήθηκαν για την υπογραφή και εφαρμογή του δευτέρου Μνημονίου, λειτούργησε ως πρόδρομος των φαινομένων κακής νομοθέτησης που ακολούθησαν. Ήταν η περίοδος με τις περισσότερες εξουσιοδοτήσεις ανά νόμο για την έκδοση κανονιστικών αποφάσεων, ένα αρκετά υψηλό ποσοστό προσφυγής στις συνοπτικές διαδικασίες, καθώς και έναν αυξημένο αριθμό διατάξεων άσχετων με το κύριο αντικείμενο των νομοσχεδίων.
Η σύγκριση των νόμων της κρίσης με αυτούς μιας περιόδου «κανονικότητας» έδειξε ότι πρώτοι ψηφίζονταν βιαστικότερα, περιλάμβαναν μεγαλύτερο όγκο ρυθμίσεων, ήταν λιγότερο συνεκτικοί ως προς το περιεχόμενό τους, περιείχαν περισσότερες εξουσιοδοτήσεις για την έκδοση κανονιστικών αποφάσεων και συζητούνταν σε πιο τεταμένο κλίμα.
Εν κατακλείδι, κατά την περίοδο της οικονομικής κρίσης ο όγκος των ρυθμίσεων αυξήθηκε, ο ρόλος του Κοινοβουλίου υποβαθμίστηκε, ενώ η βιασύνη λειτούργησε σε βάρος της νομοθετικής ποιότητας, ως αποτέλεσμα της παράκαμψης των κανόνων καλής νομοθέτησης στο πλαίσιο των νομοθετικών πράξεων ανάγκης που απαιτήθηκαν για την συνεπή ανταπόκριση στις μνημονιακές υποχρεώσεις. Η ψήφιση ενός νόμου για την καλή νομοθέτηση στην καρδιά της μνημονιακής περιόδου συνέβαλε στην αύξηση του ποσοστού των νομοσχεδίων που συνοδεύονταν από Ανάλυση Συνεπειών Ρυθμίσεων, δεν κατάφερε όμως να ανασχέσει την χαοτική μνημονιακή ρυθμιστική πλημμυρίδα που ακολούθησε.
